——从李锐的党政分开主张看台湾民主与中国党国体制

作者：黄俊

近日，读到武宜三先生转发的张又普先生《台湾问题的一点讨论》一文，颇有感触。

文章围绕台湾民主政治、国民党与民进党的竞争，以及中国共产党对台湾政治、经济和社会的影响展开讨论。其中，一个值得进一步思考的观点是：在民主制度下，政党虽然相互竞争，甚至激烈对立，但维护民主宪政的基本制度，应当成为各政党的共同责任。

我认为，这一认识不仅关系到台湾的前途，也触及中国政治体制长期存在的根本问题：究竟应当由国家的宪法和法律约束政党，还是由执政党支配国家机关和法律制度？

这一问题，使我想到原中共中央组织部副部长、毛泽东前秘书李锐先生晚年关于党政分开的深刻论述。

李锐曾明确主张，国家政权与政党必须分开，批评党权高于政府和法律、国家机关受制于执政党的政治体制。

在我看来，这才是理解台湾民主制度与中国大陆党国体制之间本质差异的一个重要切入点。

一、政党与国家，原本就是两个不同的概念

现代政治制度首先必须解决一个基本问题：国家究竟属于谁？

国家是由全体国民组成的政治共同体，政府、议会和法院等国家机关，都是依照宪法和法律设立、行使公共权力的机构。

政党则不同。

政党是由具有共同政治理念、政策主张和政治目标的人们组成的政治组织。

一个政党可以通过合法选举取得执政权，但取得执政权并不意味着取得国家的所有权，更不意味着可以将国家机关转化为本党的附属机构。

在民主制度下，政党有权提出政治主张，争取选民支持，组织政府和推行政策，但这种权力必须受到宪法和法律的约束。

政党可以执政，却不能拥有国家；可以影响公共政策，却不能取代法律；可以领导政府施政，却不能要求政府公职人员只忠于某个政党，而不忠于宪法与公共职责。

国家属于全体国民，政府服务于全体国民，法律约束包括执政者在内的所有人。

如果一个政党将国家、政府、法律和公共资源都视为自身权力的延伸，那么政党与国家之间的界限便会消失，公共权力也容易逐渐演变为不受有效监督的政治特权。

二、台湾民主的重要成就：政党可以下台，国家仍然正常运转

张又普先生在文章中讨论了国民党与民进党的竞争关系。

我认为，观察台湾政治，最值得注意的不只是哪个政党赢得选举，而是台湾逐渐建立了一套能够容纳政党竞争与政权和平交替的制度。

2000年，民进党候选人陈水扁当选总统，结束了国民党长期执政的局面，实现台湾首次政党轮替。

2008年，国民党候选人马英九当选总统，国民党重新取得执政权。

2016年，民进党候选人蔡英文当选总统，台湾再次实现不同政党之间的政权交替。

2024年，民进党候选人赖清德当选总统，民进党连续第三次赢得总统选举。

这一系列选举，说明台湾已经形成了一个重要的政治规则：

执政权不是任何政党的永久财产，而是由选民通过制度化的政治程序决定其归属。

国民党失去执政权，并不意味着国民党必须消失；民进党失去执政权，也不意味着民进党成员会因此丧失正常的政治参与权利。

政党可以失败，可以反对政府，可以重新争取选民支持，也可以在下一次选举中再次执政。

更为重要的是，当执政党发生变化时，国家并不因此解体。

政府部门继续依法运作，公共服务继续提供，法院继续审理案件，公务人员继续履行职责。

新政府可以调整政策，但不能仅凭本党意志就否定宪法、废除法律或者取消反对党的合法存在。

这才是政党政治与国家治理之间应有的关系。

当然，台湾民主制度并不完美。激烈的政党对立、政治任命争议、司法公信力问题，以及行政资源是否被政治性使用，仍然需要持续接受公众监督。

但这些问题的存在，并不否定民主制度的价值。恰恰相反，民主制度的重要意义，就在于允许社会公开讨论和监督这些问题，并通过选举、司法及其他制度机制寻求纠正。

民主政治的优越之处，不在于保证执政者永远正确，而在于允许人民依法更换执政者。

## 三、行政中立：政府属于国家，而不是属于执政党

台湾民主制度还有一项值得中国大陆认真研究的制度安排，即公务人员行政中立原则。

台湾制定有《公务人员行政中立法》，对公务人员参与政治活动、使用行政资源及履行公共职责作出规范。

其基本精神是，公务人员可以依法享有政治权利，但不能滥用职务权力和公共资源，帮助或打击特定政党、政治团体或者候选人。

例如，一个政府部门在处理公众事务时，不能因为申请人支持执政党就给予特别优待，也不能因为申请人支持反对党就拒绝依法办理。

公务人员履行职责，应当以法律、事实和公共利益为依据，而不是以政党好恶作为判断标准。

这项制度的核心意义是：

执政党可以改变，但国家机关不能因此成为执政党的私人机构。

行政中立并不意味着政府没有政治方向。经合法程序产生的政府当然有权推行其施政纲领，政治任命人员也可以依法执行政府政策。

但负责日常行政事务的公务体系，必须受到法律和专业职责的约束。

这一区别至关重要。

如果公务体系只对执政党负责，那么政党一旦长期掌握政权，行政资源就可能逐渐被用于巩固自身政治地位。

原本服务社会的政府机关，也可能变成维护某个政党权力的工具。

因此，行政中立不仅是一项公务员管理制度，更是防止公共权力被政党私有化的重要保障。

四、司法独立：法律不能成为政党斗争的工具

与行政中立同样重要的，是司法独立。

台湾宪法第八十条明确确立法官超越党派、依据法律独立审判的原则。

这意味着，无论是国民党执政还是民进党执政，法官都应当依据法律和证据作出裁判，而不能因为某个案件涉及执政党的政治利益，就改变司法判断。

一名政治人物是否违法，应由司法机关依照法定程序审查，而不能由执政党直接决定其法律责任。

同样，反对党人士也不能因为批评政府、反对执政党的政策，就被当然认定为违法犯罪。

司法独立的价值，并不是要求法官永远不会犯错，而是通过制度保障，使司法裁判不受政治权力的不当支配，并通过诉讼程序、上诉制度和公开监督纠正错误。

台湾在司法实践中仍存在争议和需要改革的地方，但司法独立具有明确的宪法基础，司法机关的行为也能够受到公开讨论和法律程序的检验。

反观中国大陆，虽然宪法和法律也规定人民法院依法独立行使审判权，但在中国共产党集中统一领导的政治体制下，司法机关与执政党之间缺乏真正独立的制度性权力边界。

当案件涉及重大政治利益时，如何确保法院只依据法律和证据裁判，而不受到政治权力的不当干预，便成为一个始终无法回避的问题。

如果法律不能有效约束掌握政治权力的人，那么法律就可能失去作为公共正义准则的根本意义。

这正是李锐先生长期呼吁政治体制改革的重要原因。

五、台湾与中国大陆的根本区别：国家制度能否独立于执政党而存在

将台湾与中国大陆进行比较，最深刻的差异，并不只是台湾存在多个竞争性政党，而中国大陆长期由中国共产党执政。

更根本的区别在于，两种体制如何处理政党与国家公共权力之间的关系。

台湾经过长期民主化改革，已经建立了竞争性选举、政党轮替、行政中立及司法独立等制度安排。

这些制度的共同目标，是使任何一个执政党都不能永久占有国家权力。

而在中国大陆，中国共产党的领导地位已经深度嵌入国家政治和法律体系。2018年宪法修改，更将中国共产党领导的制度原则明确写入宪法总纲。

从中央到地方，党委在重大政策、人事组织和公共事务决策中居于核心地位，国家机关的运作与党的组织体系密切结合。

中国官方将这种制度安排视为国家治理的根本政治保障。

但是，从现代宪政和权力制衡的角度来看，一个值得认真讨论的问题是：当政党既是国家最高政治领导力量，又对国家主要机关拥有全面领导权时，谁能够对它形成真正独立而有效的监督？

如果政府、立法机关、司法机关及监督机构最终都处于同一政党权力体系之内，那么权力之间的相互监督就很难摆脱内部监督的局限。

内部监督当然可以发现和处理部分问题，但它无法完全替代独立司法、公开舆论、竞争性政治制度及公民社会的监督。

这也正是两种政治体制最值得比较的地方：

台湾政治制度允许不同政党依法竞争国家执政权，并通过制度限制胜选政党的权力；中国大陆的政治制度则以中国共产党的持续领导作为国家政治体系的基本前提。

由此产生的深层差异，是国家公共权力究竟能否独立于一个特定政党的组织意志而运行。

六、回应张又普先生：政党可以是对手，但不应成为民主制度的敌人

张又普先生在《台湾问题的一点讨论》中，对台湾部分政治人物过度依赖中国大陆政治经济力量的现象提出批评，并强调台湾不同政党应当共同维护民主制度。

我基本认同这一观点。

国民党与民进党当然可以有不同的政治理念，可以在两岸关系、经济政策、社会福利和国家认同等问题上展开激烈争论。

但这些争论应当在民主宪政制度之内进行。

民主政治并不要求所有政党拥有相同的观点，而是要求各方承认共同的政治规则：尊重选举结果，保障反对党的合法权利，不滥用公共权力，并允许选民在下一次选举中作出新的选择。

政党之间可以相互批评，但不能因为政治竞争就否定对方依法存在和参与政治的权利。

同样，我们也不应因为不赞成某个政党的两岸政策，就轻易将其所有支持者都视为民主制度的敌人。

判断一个政党是否真正尊重民主，关键不是它使用什么政治口号，而是它是否尊重选举制度、法治原则、公民权利以及不同意见的合法存在。

在这方面，我认为还可以从张又普先生的讨论中进一步引申出一个问题：

如果台湾不同政党能够在同一套宪政制度下竞争、轮替与共存，那么中国大陆为什么不能逐步建立使国家公共权力超越单一政党利益的政治制度？

政治制度的成熟，不应以某个政党能否永久执政作为标准，而应以人民能否和平、有序、自由地决定国家公共权力的归属作为标准。

七、李锐的追问：政治改革究竟应当从哪里开始？

李锐先生曾长期在中国共产党的领导机构工作，对中国政治体制的运行有直接经验。

他晚年提出的党政分开主张，并非简单的机构改革意见，而是对中国长期存在的权力结构问题作出的深刻反思。

早在1980年代，中国就曾提出党政分开的改革方向。

但这项改革最终没有建立起足以保障国家机关独立履行法定职权的稳定制度。

这一历史经验值得认真总结。

如果国家治理始终依赖执政党主动约束自身权力，而缺乏具有独立地位的监督制度，那么政治改革就容易受到领导人意志和政治环境变化的影响。

因此，真正的政治改革不能只讨论由谁担任领导，也不能只调整党委与政府之间的工作分工。

它必须从根本上回答：

第一，国家公共权力究竟来自哪里？

第二，执政党应当如何受到宪法和法律的约束？

第三，政府、立法机关和司法机关如何依法独立履行各自职责？

第四，公民如何有效监督掌握公共权力的人？

第五，当执政者失去人民信任时，是否存在和平、合法、制度化的权力更替途径？

如果这些问题得不到解决，那么即使制定再多的法律、提出再多依法治国的口号，也难以从根本上改变权力过度集中的问题。

八、结语：政党可以执政，但不能成为国家的主人

回顾台湾民主化历程，一个重要的历史启示是：

政党的命运与国家的命运，不应被捆绑为同一件事。

国民党曾经长期执政，但失去执政权后，台湾并没有因此失去国家治理能力。

民进党可以执政，也必须接受选举、法律和公共监督的约束。

任何政党都可能赢得人民支持，也都可能失去人民支持。这是正常的政治现象，而不应被视为国家的灾难。

一个国家真正的稳定，不在于某个政党永远不下台，而在于即使执政党发生变化，国家的宪法秩序、公共服务和公民基本权利仍然受到保障。

这一点，对中国大陆具有深刻的现实意义。

中国政治体制改革的最终目标，不应只是提高现有权力体系的行政效率，更应建立一套能够有效约束公共权力、保障公民权利并允许政治制度和平演进的现代治理体系。

李锐先生所提出的党政分开，正是理解这一问题的重要起点。

政党可以执政，但不能拥有国家。

政府可以执行执政党的合法政策，但必须在宪法和法律框架内履行公共职责。

司法机关必须依法独立公正审判，而不能成为任何政治组织维护自身利益的工具。

国家是全体国民共同的国家，不是任何一个政党的私产。

政党可以成为国家治理的参与者，却不能成为国家的主人。

唯有使政党权力受到有效约束，使政府真正对公众负责，使法律成为所有人共同遵守的最高行为准则，中国才有可能走向更加成熟、稳定、自由与公正的现代政治文明。


参考资料

1. 张又普：《台湾问题的一点讨论》，2021年7月29日初稿，武宜三于2026年10月31日在笔会联谊社区转发。
2. 《李锐口述往事》，李锐与丁东关于党政关系及政治体制改革的访谈。
3. 李锐：《关于我国政治体制改革的建议》，《炎黄春秋》，2003年第1期。
4. 吴国光：《是“党政分开”，而不仅仅是“党政分工”》，《人民日报》，1987年12月11日。
5. 台湾《公务人员行政中立法》。
6. 《中华民国宪法》第八十条及台湾《法官法》。
7. 中华人民共和国2018年宪法修正案及相关官方解释。
8. 中华民国总统府历任总统及政党轮替历史资料。